--山东省第6号参考性案例--

杨某某诉中国铁路济南局集团有限公司、中国国家铁路集团有限公司行政处理及规范性文件一并审查案

关键词  安全检查  规范性文件  合法性  一并审查

裁判要点

1.铁路运输企业依据《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》的授权，在旅客进站乘车时行使行政管理职能，其对乘客进行的安全检查属于行政行为。

2.原中国铁路总公司（现中国国家铁路集团有限公司）制定的《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》属于行政诉讼法中规定的可一并审查的规范性文件，其中限制旅客携带2个打火机的规定，有上位法《铁路旅客运输规程》的授权，不减损旅客权益，不应被认定为违法。

相关法条

《中华人民共和国铁路法》第三条第二款：国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。

《铁路安全管理条例》第五十六条：铁路运输企业应当依照法律、行政法规和国务院铁路行业监督管理部门的规定，制定铁路运输安全管理制度，完善相关作业程序，保障铁路旅客和货物运输安全。

《铁路旅客运输规程》第六条：在不违反本规程原则的前提下，铁路运输企业可根据具体情况制订补充规定在本企业管辖范围内实行并报国务院铁路主管部门备案。

第五十二条第二款：为方便旅客的旅行生活，限量携带下列物品：1．气体打火机5个，安全火柴20小盒。

《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》：根据国务院颁布的《铁路安全管理条例》等国家法律、行政法规、规章等规定，为维护铁路公共安全，确保广大旅客安全旅行，现将铁路进站乘车禁止和限制携带物品公布如下：……七、限制携带以下物品：不超过20毫升的指甲油、去光剂、染发剂；不超过120毫升的冷烫精、摩丝、发胶、杀虫剂、空气清新剂等自喷压力容器；安全火柴2小盒；普通打火机2个。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条：人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）：行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

基本案情

原告杨某某诉称：2019年12月23日，杨某某从中国铁路12306平台购买了当日从济南东火车站到济南西火车站的G6908次列车车票。因携带5个打火机不符合安检要求而进站受阻，车站安检依据为原中国铁路总公司（现中国国家铁路集团有限公司，以下简称国家铁路集团）印发的《铁路进站乘车禁止和限制携带物品的公告》（以下简称《公告》）。杨某某认为中国铁路济南局集团有限公司（以下简称铁路济南局公司）系国家铁路集团的独资子公司，是《铁路法》《铁路安全管理条例》等法律法规规章授权有行政管理职能的组织，铁路济南局公司阻止进站乘车的行为侵犯了杨某某乘车的权利，其所依据的规范性文件应当受到司法的审查。

被告铁路济南局公司辩称：1.本案属于铁路旅客运输合同纠纷，不属于行政诉讼案件受理范围。2.铁路济南局公司阻止杨某某超量携带打火机是严格执行铁路旅客运输合同条款的行为，符合法律规定及合同约定。3.《公告》不是规范性文件，无需司法审查。4.《公告》符合国家法律行政法规的规定，是高速发展的铁路运输业安全管理形势的需要。请驳回杨某某的诉讼请求。

被告国家铁路集团辩称：1.本案属于平等民事主体之间的旅客运输合同纠纷，不属于法院行政诉讼审理范畴，理应裁定驳回起诉。2.国家铁路公司是经改制后成立的中央管理的国有独资公司，不是行政机关，不能成为行政诉讼的适格被告。3.国家铁路集团不是铁路旅客运输合同相对人，依法不承担责任。4.《公告》是企业文件，不须经司法审查。请驳回杨某某对国家铁路集团的诉讼请求。

法院经审理查明：2019年12月23日下午16:00许，杨某某持通过中国铁路12306平台购买的当日从济南东火车站至济南西火车站的G6908次列车二等座车票，进站乘车安检时，铁路济南局公司工作人员发现在其行李中携带5个打火机，遂告知杨某某依照《公告》规定，每个乘客最多只能携带2个打火机进站。之后，杨某某没有选择携带符合规定数量的打火机进站，而是离开了车站。杨某某以铁路济南局公司阻止其进站乘车的行为违法为由，向法院提起诉讼。

另查明，原铁道部在1997年12月1日制定的《铁路旅客运输规程》第五十二条规定，为方便旅客的旅行生活，限量携带气体打火机5个。该规程第六条规定，在不违反本规程原则的前提下，铁路运输企业可根据具体情况制定补充规定在本企业管辖的范围内实行。2015年12月30日，国家铁路集团印发的《公告》规定，普通打火机限量携带2个。

裁判结果

济南市天桥区人民法院于2021年7月5日作出（2020）鲁0105行初79号行政判决，判决：驳回原告杨某某的诉讼请求。宣判后，杨某某提起上诉。济南市中级人民法院于2021年11月15日作出（2021）鲁01行终1050号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

法院生效裁判认为：本案争议焦点如下：一、《公告》是否属于行政诉讼法中规定的可一并审查的规范性文件；二、如果《公告》是规范性文件，其中限带2个打火机的规定是否违法。

关于焦点一：《公告》是否属于行政诉讼法中规定的可一并审查的规范性文件。《公告》是否属于可以一并审查的规范性文件，应当结合相关标准进行认定。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号，以下简称37号文）规定，行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。本案中，依据《铁路法》《铁路安全管理条例》的授权，铁路运输企业在旅客进站乘车管理活动时行使行政管理职能。《公告》系国家铁路集团为铁路部门行使安全检查权力而制定的规范，处于法律、法规授权权限范围之内，国家铁路集团具有制定主体资格及相应权限。《公告》符合规范性文件的构成要件，属于行政诉讼法意义上可一并审查的规范性文件。同时《公告》系被诉行政行为作出的依据，杨某某提出对《公告》进行一并审查的诉讼请求，应予准许。

关于焦点二：《公告》中限带2个打火机的规定是否违法。杨某某认为《公告》将《铁路旅客运输规程》第五十二条中规定限量携带气体打火机数量从5个降低为2个，减损了公民合法权益，违反了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百四十八条第二款第（三）项规定，应被认定违法。通过对该项规定文本的连贯解释可知，规范性文件的条款因减损公民合法权益而被认定违法，应当同时具备两个条件：一是减损公民合法权益；二是没有法律、法规、规章的依据。因此，《公告》中限制携带打火机数量的条款是否违法，应从两个要件进行判断。

一是《公告》中限带2个打火机的规定是否减损公民合法权益。一方面，从法律解释学出发，上述法条中“减损”一词的基本含义是减少、损害。《公告》中规定的限制携带打火机数量，仅是对公民权益的限制，并不实际减损公民的权益。《公告》已在购票网站进行公示，乘客在购票时应当对相关内容知悉，完全可以避免乘车时携带超过限制数量的打火机。即使乘客未能及时了解而携带了超过限制数量的打火机，其亦可采取邮寄、寄存等方式避免损失。另一方面，从利益衡量及生活常识角度看，三五个普通打火机价值极小，与其他乘客人身安全利益、公共场所安全利益相较，微乎其微。携带超过限制数量的打火机乘车的危险一旦现实化，必将危及火车运行安全和乘客人身财产安全，携带人将为此付出远超打火机价值的代价。从这种意义上讲，限制乘客携带打火机的数量不仅未减损乘客的合法权益，反而是对其更大权益的一种保护。依上述逻辑，《公告》将限带打火机数量从5个降低为2个，并不减损公民的合法权益。

二是《公告》中限带2个打火机的规定是否有上位法依据。《铁路旅客运输规程》第六条规定：“在不违反本规程原则的前提下，铁路运输企业可根据具体情况制订补充规定在本企业管辖范围内实行并报国务院铁路主管部门备案。”第一条规定：“为了维护铁路旅客运输的正常秩序，保护铁路旅客运输合同各方当事人的合法权益，依据《铁路法》制定本规程。”第一条规定属于该规程的立法目的与立法原则条款，据此可知《铁路旅客运输规程》的基本原则是：维护铁路旅客运输的正常秩序，保护铁路旅客运输合同各方当事人的合法权益。当前，高铁运行速度较传统列车大幅提升，只有更高、更严苛的安全标准才能确保铁路运营的安全。对乘客进行安全检查并严格限制危险品携带数量，可以降低铁路运行风险，保障铁路高效安全运行，维护乘客的人身财产安全。《公告》降低限带打火机的数量符合《铁路旅客运输规程》的基本原则。因此，即使上诉人杨某某坚持认为将限带打火机的数量从5个降低为2个，减损其合法权益，此规定亦因有规章授权作为依据而不应被认定为违法。

综上所述，经本院审查,《公告》制定主体具有相应职权,其中限制乘客携带2个打火机的规定未减损公民合法利益、不违反上位法规定，其效力应予认定。

编写人：济南市中级人民法院  曹  磊、石璐璐