比例原则在民航行政处罚案件中的适用

——王某诉某省公安厅机场公安局直属分局、某省人民政府行政处罚及行政复议案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

山东省济南市中级人民法院 （2021）鲁01行终102号行政判决书

2.案由：行政处罚及行政复议纠纷

3.当事人

原告（被上诉人）：王某

被告（上诉人）：某省公安厅机场公安局直属分局、某省人民政府

【基本案情】

2019年6月26日8时55分，在某市国际机场国内出发安检二区通道内，王某将一个黑色电子点烟器放在钱包中，将钱包放在男士挎包中，欲通过安检乘坐飞机前往上海。安检工作人员发现后，将王某送至某省公安厅机场公安局直属分局候机楼派出所。候机楼派出所受案后，对报警的安检工作人员及王某进行了调查询问。2019年6月26日10时17分，候机楼派出所向王某制作《行政处罚告知笔录》，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知其享有的陈述、申辩权，王某签字确认其不提出陈述和申辩。同日，某省公安厅机场公安局直属分局作出《行政处罚决定书》，认定王某携带、交运禁运物品的违法行为成立，决定给予王某罚款1000元的行政处罚，并收缴电子点烟器一个。王某不服上述《行政处罚决定书》，向某省人民政府提出行政复议申请。某省人民政府受理王某的行政复议申请后，经审查作出《行政复议决定书》，决定维持涉案《行政处罚决定书》。王某不服某省公安厅机场公安局直属分局作出的《行政处罚决定书》及某省人民政府作出的《行政复议决定书》，诉至法院。

【案件焦点】

在民航行政处罚案件中，如何适用比例原则审查行政处罚决定的合法性及合理性。

【法院裁判要旨】

山东省济南市历下区人民法院经审理认为：比例原则要求行政机关在行使自由裁量权时选择成本相对最小的执法手段，选择对行政相对人侵害最小的方式，从而使行政执法的成本与执法收益相一致。本案中，王某尚未通过安检进入候机隔离区，未对航空秩序及安全产生干扰，且其作为一般社会大众，对于随着技术革新而产生的包括电子点烟器在内的各类点火装置能否随身携带登机并不具有辨识能力和注意义务，对携带电子点烟器乘坐航空器不具有主观恶意。王某在安检中积极配合调查并能够认识到携带电子点烟器乘坐航空器的危害性，对其所携带的电子点烟器予以收缴亦未造成严重社会后果，属于情节轻微，危害程度不大。在这种情况下，某省公安厅机场公安局直属分局对王某作出罚款1000元的行政处罚，具有不合理性。

山东省济南市历下区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、第七十九条之规定，判决：

一、撤销涉案《行政处罚决定书》；

二、撤销涉案《行政复议决定书》。

某省公安厅机场公安局直属分局不服一审判决，提起上诉。山东省济南市中级人民法院经审理认为：王某作为有乘坐航空器旅行经历的成年人，对于打火机、点烟器应具有足够的辨识能力。在机场设置有醒目警示标识的情况下，其在进入安检区后主动交出打火机，足可表明其对于打火机等火种对航空安全的危害性具有足够的认知能力。但其不仅未向机场安检人员主动出示或自行处置点烟器，反而将点烟器存放在较为隐蔽的黑色钱包内，且在进入安检区时亦未主动出示该点烟器，足可认定其存在藏匿的主观故意，对其处罚款1000元并收缴点烟器，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，过罚得当。一审法院适用比例原则，认定被诉行政处罚决定存在不合理性，并予以撤销，系适用法律不当，应予纠正。

山东省济南市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、撤销一审判决；

二、驳回王某的诉讼请求。

【法官后语】

在行政法领域内，比例原则对审查行政权力行使的合理性、平衡行政手段与目的之间的关系、限制行政自由裁量权的行使发挥着重要作用，故而广泛应用于司法实践中，成为审查行政行为的重要理论依据。在行政审判中，比例原则虽然具有规则属性，但其适用并非不受限制。法律规范具有优先适用性，而比例原则应当作为弥补法律漏洞或补充评价行政行为的手段。法院在审理行政处罚案件时，应当先以事实为依据，以法律为准绳，审查行政行为的合法性，再借助比例原则衡量行政行为是否具有合理性。在法律法规有明确规定，机场亦设置醒目的警示标识提醒乘客禁止携带相关禁运物品的情况下，违法行为人仍隐匿禁运物品欲通过机场安检区进入候机隔离区，应当认定具有携带禁运物品的故意。民航公安机关在查明事实的基础上，依照法定程序在处罚幅度内对违法行为人作出处罚决定，其行政行为具备合法性。

在行政行为具备合法性的前提下，适用比例原则考量行政行为的合理性时，不应局限于行政机关与行政相对人两方的利益来衡量行政手段与行政目的是否合乎比例，还应将社会公共利益纳入考量范畴，综合评价比例原则的适用可能对当事人及社会公众产生的影响。在民航领域，安全是民航事业发展的生命线，是关乎人民群众生命财产的头等大事。认真开展机场安检工作、排查整治安全隐患、依法打击危害民航安全的违法行为是确保民航安全运行平稳可控的重要条件，也是机场管理部门、公安机关的法定职责，稍有疏忽，即会酿成大祸。民航公安机关处理涉及民航安全的违法案件需秉持慎之又慎的态度，严格依照法律规定作出行政行为。人民法院在审理涉及民航领域的行政处罚案件时，亦应秉持安全隐患零容忍的态度。评价携带禁运物品的行为不能以是否突破安检区为依据，即便违法行为人未突破安检区，未对航空安全造成实际威胁，亦不能以其情节轻微、危害程度不大为由，不予追究违法责任。

从社会公共利益的角度考量，航空安全牵涉人民群众切身利益，稍有疏漏即可能造成严重事故，给公共安全及社会利益带来巨大损失。规范民航安全领域内行政处罚案件的审查，公正裁判树立行为规则，充分发挥司法的教育、评价、指引、规范功能，对排除民航安全隐患，保障人民群众生命财产安全，支持民航业健康发展，维护社会安全和秩序具有重要意义。