——蒯某诉某区街道办事处、某区街道村民委员会行政协议案

　　【案件基本信息】

　　1.案由：行政协议纠纷

　　2.当事人

　　原告（被上诉人）：蒯某

　　被告（上诉人）：某区街道办事处（以下简称某区街道办）

　　被告：某区街道村民委员会（以下简称某村委会）

　　【基本案情】

　　原告蒯某居住于涉案村落。该村宅基地摸底登记时，曾对蒯某主张的涉案宅基地进行摸底调查，但未向其颁发宅基地使用权证。现其所居住的村居面临拆迁，拆迁过程中，蒯某发现其所居住房屋所在宅基地未登记于其名下。2019年9月25日，原告蒯某与某区街道办及某村委会签订拆迁安置补偿协议，协议认定蒯某在涉案村落宅基地面积为0平方米，有地上房屋面积147.97平方米。同日，蒯某签订了空房验收移交单，同时某村委会出具证明，明确如经法院生效判决确认该处房屋是符合予以安置的合法宅基，我村委会准许修改协议，并按照宅基地进行安置。

　　2020年9月9日，某区管理委员会建设管理部出具说明一份，就蒯某与其邻居之间的宅基地登记档案问题进行了说明，同时说明因拆迁已对该片区土地权属等进行冻结，因此无法对蒯某宅基地进行登记确认，请拆迁部门根据拆迁安置政策合理认定。

　　因涉案宅基地权属争议问题一直未能解决，原告蒯某提起本案诉讼，要求撤销与二被告签订的涉案安置补偿协议，并责令二被告按照原告具有合法宅基地的情况与原告重新签订安置补偿协议。

　　【案件焦点】

　　司法机关能否以裁判的方式直接判决行政机关与行政相对人订立行政协议。

　　【法院裁判要旨】

　　山东省济南市历下区人民法院经审理认为：案件审理过程中，就涉案宅基地争议问题，某区管理委员会建设管理部并未作出蒯某是否拥有宅基地使用权的确切结论。故，涉案拆迁安置补偿协议对于涉及蒯某宅基地使用权问题的事实不清，该协议应予撤销。该协议被撤销后，应当重新签订，关于蒯某是否具有合法宅基的的情况，应当有相关部门进行调查确认，根据实际情况另行签订协议。

　　山东省济南市历下区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：

• 　　撤销某区街道办、某村委会与原告蒯某签订的《济南某集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议(房屋安置类)》；

　　二、某区街道办、某村委会在法定期限内与原告蒯某重新签订《济南某集体土地住宅拆迁房屋安置补偿协议(房屋安置类)》。

　　某区街道办不服一审判决，提出上诉。山东省济南市中级人民法院经审理认为：在涉案宅基地权属存在争议的前提下，某区街道办应对蒯某所称宅基地的权属问题进行综合认定，并对其安置补偿问题重新作出处理。但，行政协议系行政机关与公民、法人或者其他组织在协商一致的前提下订立的协议，原审法院判决责令某区街道办、原审被告某村委会与蒯某就其安置补偿问题签订安置补偿协议，明显不具有现实合理性，也不符合有关行政协议法律规定。

　　山东省济南市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：

　　一、维持山东省济南市历下区人民法院（2021）鲁0102行初434号行政判决第一项；

　　二、撤销山东省济南市历下区人民法院（2021）鲁0102行初434号行政判决第二项；

　　三、责令某区街道办、某村委会对蒯某的安置补偿问题在法定期限内作出处理。

　　【法官后语】

　　行政协议是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。行政协议兼具民事合同与行政管理双重色彩，从民事视角看，行政协议包含着各方主体就约定事项在平等自愿、自主协商的前提下认可的真实意思表示；从行政视角看，行政协议作为实现行政管理的一种方式，本质上应以维护国家和社会公共利益为前提，对减损公共利益的协议享有单方解除和变更的权利。在行政协议类案件诉讼中，行政相对人常常以其单方认知的事项为内容，提请要求行政机关与其订立行政协议的诉讼请求；行政法官亦常常在审理过程中，为实现“司法终局”的目的，走入径行责令行政相对人与行政机关签订协议的裁判误区。

　　在目前的司法实践中，行政审判对于行政协议类案件的认知仍然侧重于关注协议是否实现行政管理目的、是否减损公共利益等行政特性，而容易忽视行政协议本身的自愿平等、自主协商等民事特性。事实上，行政协议订立的过程，既体现行政机关实现行政管理或者公共服务的色彩，同时也体现双方协商意思表示一致的结果，对于是否能够就安置补偿问题达成合意，亦需经订立协议各方就补偿方式、补偿数额、履行期限等事项进行磋商后方可认定。对于行政机关而言，是否就某一事项与行政相对人订立协议，仅系其履行行政管理职责的一种方式，订立与否，应当是行政机关自主选择的结果而非一种义务性行为。退一步讲，即便无法与当事人就相关事项协商一致，行政机关仍然可以采用作出处理决定、补偿决定或其他方式实现其行政管理的目的。

　　就本案而言，原告蒯某在诉讼过程中，因对其涉案安置补偿协议约定的内容有异议，特提起本案诉讼。值得注意的是，其诉讼请求表述为：（1）撤销涉案安置补偿协议；（2）责令二被告按照其享有合法宅基地的情况与其重新签订安置补偿协议。上述诉讼请求，系行政相对人试图利用司法机关的强制权，强行要求行政机关与其订立协议，甚至连协议涉及的相关约定，也要以其单方意愿为准。此类诉讼请求，明显违背了合同订立最基本的平等自愿原则。在此情形下，以判决的形式要求行政机关与其订立协议，既不具有现实合理性，亦可能给后续的执行程序造成困境。

　　事实上，司法实践中的行政协议争议，通常皆为未能就相关事项达成一致，或是就已经约定的事项要求变更、撤销等。而在双方就相关事项存在争议的前提下，行政协议的成就难度相对较大，此类诉求基本已经不具有实现的现实基础。因此，在行政协议案件诉讼过程中，司法机关应当审慎处理此类诉求，谨防裁判误区，同时从实质解决行政争议的角度出发，对当事人的不合理诉求适当引导、释明，防止因诉讼技巧等问题，导致当事人程序空转，造成司法资源的浪费。