村委会名下的专项扶贫基金不应予以强制执行
——济南市历城区彩石街道老树峪村民委员会诉郭某某执行复议案
关键词：扶贫专项资金 强制执行
【案例要旨】
《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第五条规定，当执行被执行人名下某项财产将影响到被执行人或第三人的基本生存权利，损害社会公共利益和公共政策，违背公序良俗时，则该项财产应免于执行。在以农村集体经济组织（即村委会）为被执行人的执行案件中，针对被执行人名下的专项扶贫资金，基于对维护社会公共利益和落实国家扶贫政策需要，为保障贫困户群众的生存权益，参照政府规章的有关规定，不应对财政拨付的专项扶贫资金采取强制执行措施。
【相关法条】
《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第五条规定：“人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结：（一）被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；（二）被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；（三）被执行人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品；（四）未公开的发明或者未发表的著作；（五）被执行人及其所扶养家属用于身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品；（六）被执行人所得的勋章及其他荣誉表彰的物品；（七）根据《中华人民共和国缔结条约程序法》，以中华人民共和国、中华人民共和国政府或者中华人民共和国政府部门名义同外国、国际组织缔结的条约、协定和其他具有条约、协定性质的文件中规定免于查封、扣押、冻结的财产；（八）法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产。”
【基本案情】
济南市历城区人民法院（以下简称历城法院）在执行郭某某与被执行人老树峪村委会建设工程施工合同纠纷一案中，老树峪村委会向历城法院提出书面异议称，请求解除对老树峪村委会在农商银行账号90XXXXX9471的冻结。事实与理由：该账户的资金全部属于扶贫资金，为保障扶贫工作顺利进行，实现脱贫目标，特申请解除冻结。
历城法院经审查查明，2017年1月12日，该院对郭某某与老树峪村委会建设工程施工合同纠纷一案作出（2016）鲁0112民初7856号民事调解书，双方当事人自愿达成如下协议：一、老树峪村委会于2017年1月15日前一次性支付郭某某工程款435255元，并于2017年1月15日前以435255元为基数，按中国人民银行同期贷款利率支付自2011年3月20日至2017年1月15日的工程款利息。如逾期付款，以欠款金额为基数，自2016年1月16日起，按中国人民银行同期贷款利率支付利息。二、案件受理费3914元，由老树峪村委会负担。2018年3月15日，该院作出（2017）鲁0112执2828号执行裁定书，裁定冻结老树峪村委会在济南农村商业银行股份有限公司彩石支行账号90XXXXX9471存款50万元。2018年4月23日，济南市历城区人民政府彩石街道办事处出具证明，证实老树峪村是省定贫困村，其账户资金为扶贫收益金、扶贫专项资金及组织运转和党建工作专项经费。
历城法院经审查认为，老树峪村委会应当积极履行生效调解书确定的义务。其未提供充分证据证实主张的资金来源和用途，亦未提供主张的款项能够阻却执行的依据，故老树峪村委会请求解除冻结银行存款的异议理由不成立，法院不予支持。据此，历城法院作出（2018）鲁0112执异49号执行裁定，驳回了老树峪村委会的异议。
老树峪村委会不服异议裁定，向济南市中级人民法院（以下简称济南中院）申请复议称，历城法院对复议申请人账户冻结及不予解冻实属错误。复议申请人账面银行存款包括：区委组织部党建工作经费、产业扶贫项目专项资金及收益金，用于支持修缮基层党组织活动场所的经费。1、因存款或者账户的特殊性质不得冻结、扣划。以上资金均属专款专用，因该资金的专属性不得冻结、扣划，不属于复议申请人的资产，专属于某一项特定目的或某一类特定对象，除非因特定目的，否则这类资金不得冻结、扣划。其性质属于国家所有或国家用于特定用途或为了保障弱势群体的利益，对重点优抚对象的补贴。因此，法律、法规或者相关规定明确要求不得冻结、扣划。2、根据《最高人民法院关于强制执行中不应将企业党组织的党费作为企业财产予以冻结或划拨的通知》（法[2015]209号）可知，党组织的党费是每个党员按月工资比例向党组织交纳的用于党组织活动的经费。党费由党委组织部门代党委统一管理，专款专用，不属于复议申请人的责任财产。因此，在复议申请人作为被执行人时，人民法院不得冻结或划拨该党组织的党费，不得用党费偿还复议申请人的债务。综上，请求撤销历城法院（2018）鲁0112执异49号执行裁定。
【裁判结果】
济南市中级人民法院于2018年8月23日作出（2018）鲁01执复133号执行裁定，裁定：一、撤销济南市历城区人民法院（2018）鲁0112执异49号执行裁定；二、发回济南市历城区人民法院重新审查。
【裁判理由】
生效裁定认为：本案的焦点问题为专项扶贫资金能否作为执行标的。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十三条第一款规定:“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用。”第二百四十四条第一款规定:“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。”《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第五条规定:“人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结：（一）被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；（二）被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；（三）被执行人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品；（四）未公开的发明或者未发表的著作；（五）被执行人及其所扶养家属用于身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品；（六）被执行人所得的勋章及其他荣誉表彰的物品；（七）根据《中华人民共和国缔结条约程序法》，以中华人民共和国、中华人民共和国政府或者中华人民共和国政府部门名义同外国、国际组织缔结的条约、协定和其他具有条约、协定性质的文件中规定免于查封、扣押、冻结的财产；（八）法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产。”根据上述法律规定，并不是被执行人名下所有的财产都可以作为执行标的用以清偿债务。当对被执行人名下某项财产的执行将影响到被执行人或第三人的基本生存权利，损害社会公共利益和公共政策，违背公序良俗时，则该项财产应免于执行，也即豁免执行。某些财产基于其特殊性质，如枪支、毒品等禁止流通物，也应当豁免执行。豁免执行财产的范围一般应以法律或司法解释的规定为限。
本案中，虽然法律或司法解释并未明确规定专项扶贫资金可以豁免执行，但是被执行人老树峪村委会名下银行存款中的专项扶贫资金部分应属于豁免执行的财产，不得用于清偿老树峪村委会对外所欠债务，理由为：一、维护国家公共政策需要。2015年11月29日，中共中央、国务院颁发实施《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），就确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫作出了重大决策部署，“精准扶贫、精准脱贫”是国家当前的一项重要、紧迫任务。如果允许执行财政划拨的专项扶贫资金用于清偿村委会所欠债务，将会影响国家扶贫政策的落实和扶贫目标的完成。因此，出于维护国家公共政策的需要，不应对扶贫专项资金采取强制执行措施。二、保障贫困户生存权益需要。《决定》指出“在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、……等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户。……确保资产收益及时回馈持股贫困户。”可见，扶贫资金的使用最终目的是要惠及相应贫困户，帮助他们消除贫困，改善生活条件，提高生活质量。因此，如果强制执行扶贫资金将会影响贫困户的生存权益。三、相关政府规章有明确规定。《中央财政专项扶贫资金管理办法》（财农[2017]8号）第十条规定，中央财政专项扶贫资金（含项目管理费）不得用于偿还债务。此外，《山东省财政专项扶贫资金和项目管理办法》也规定财政专项扶贫资金不得用于偿还债务。综上，虽然法律和司法解释没有明确规定，但是基于对维护社会公共利益和落实国家扶贫政策需要，为保障贫困户群众的生存权益，参照政府规章的有关规定，不应对财政拨付的专项扶贫资金采取强制执行措施。本案中，济南市历城区彩石街道老树峪村为省定贫困村，复议申请人老树峪村委会提供的证据能够证明历城法院冻结的银行存款中包含有专项扶贫资金。历城法院应在查实扶贫资金具体金额后，解除对相应款项的强制执行措施。历城法院以老树峪村委会未提供充分证据证实主张的资金来源和用途为由，裁定驳回异议，属于认定基本事实不清，应予撤销并发回重新审查。
另，复议申请人老树峪村委会主张历城法院冻结账户内银行存款全部为扶贫专项资金，与济南市历城区彩石镇经营管理站提供的账目明细和济南市历城区彩石街道办事处提供的证明不符，法院不予采信。《最高人民法院关于强制执行中不应将企业党组织的党费作为企业财产予以冻结或划拨的通知》规定，执行中，如果申请执行人提供证据证明企业的资金存入党费账户，并申请人民法院对该项资金予以执行的，人民法院可以对该项资金先行冻结；被执行人提供充分证据证明该项资金属于党费的，人民法院应当解除冻结。而根据《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》第二十四条规定，党费应当以党委或党委组织部门的名义单独设立银行账户，必须存入中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行、中国邮政储蓄银行，不得存入其他银行或者非银行金融机构。本案中历城法院冻结的银行账户系在济南农村商业银行股份有限公司彩石支行开立，且户名是老树峪村委会而非党委或党委组织部门，而且根据济南市历城区彩石镇经营管理站提供的账目明细和济南市历城区彩石街道办事处提供的证明，历城法院冻结银行存款中也不包含党费。因此，老树峪村委会提供的证据不能证明历城法院冻结的银行存款中含有该村党支部党员交纳的党费。复议申请人老树峪村委会以历城法院冻结款项为扶贫资金和党费为由，请求解除对涉案银行账户的冻结，没有事实和法律依据，法院不予支持。